Indennità di funzione e classe demografica del Comune

Approfondimento a cura dell’Avvocato Maurizio Lucca sull’indennità di funzione degli amministratori locali in relazione alla classe demografica del Comune.

Con parere n. 11 del 4 febbraio 2025. della sezione controllo Basilicata della Corte dei conti, si innova l’orientamento sulla determinazione della “classe” del Comune, prendendo a riferimento (in opposizione al precedente) la popolazione dell’ultimo censimento, i cui effetti si riflettono sulla determinazione dell’indennità di funzione degli amministratori locali.

Il quadro normativo

Il parere risponde ad un quesito: il criterio “statico”, quello dell’ultimo censimento, ai sensi dell’art. 1, comma 583, della legge n. 234/2021 (legge di bilancio 2022) [1], oppure “dinamico”, quello che tiene conto delle fluttuazioni stagionali della popolazione, ai sensi del comma 8, dell’art. 82, Indennità, del d.lgs. n. 267/2000, TUEL, da applicare per l’individuazione della classe demografica alla quale ancorare la determinazione dell’indennità di funzione del Sindaco e degli Amministratori per l’anno 2025 [2].

La Corte richiama le fonti normative:

1. l’art. 82 del TUEL:

• comma 1 (criterio generale) prevede l’attribuzione di una indennità di funzione «per il sindaco, il presidente della provincia, il sindaco metropolitano, il presidente della comunità montana, i presidenti dei consigli circoscrizionali dei soli comuni capoluogo di provincia, i presidenti dei consigli comunali e provinciali, nonché i componenti degli organi esecutivi dei comuni e ove previste delle loro articolazioni, delle province, delle città metropolitane, delle comunità montane, delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali»;
• comma 8 (fissazione, lettera b) definisce la misura dell’indennità di funzione ad un decreto del Ministro dell’Interno nel rispetto di alcuni criteri: quello dell’«articolazione delle indennità in rapporto con la dimensione demografica degli enti, tenuto conto delle fluttuazioni stagionali della popolazione, della percentuale delle entrate proprie dell’ente rispetto al totale delle entrate, nonché dell’ammontare del bilancio di parte corrente»”.

1. sulla base della cit. norma, e del comma 9, dell’art. 23, della legge n. 265/1999, è stato emanato il decreto del Ministro dell’Interno n. 119/2000, Regolamento recante norme per la determinazione della misura dell’indennità di funzione e dei gettoni di presenza per gli amministratori locali, a norma dell’articolo 23 della legge 3 agosto 1999, n. 265, che stabilito dei compensi tabellari differenziati in ragione delle dimensioni demografiche degli enti.
2. i criteri del TUEL individuano due modalità per la determinazione della soglia demografica:

• STATICO, nell’art. 37, comma 4, del TUEL, che, nel disciplinare la composizione del consiglio comunale e provinciale in base al numero degli abitanti, fa riferimento «ai risultati dell’ultimo censimento ufficiale»;
• DINAMICO, previsto dall’art. 156, comma 2, del TUEL, e di altre leggi e regolamenti relative all’attribuzione di contributi erariali di qualsiasi natura, nonché all’inclusione nel sistema di tesoreria unica, di cui alla legge 29 ottobre 1984, n. 720, alla disciplina del dissesto finanziario ed alla disciplina dei revisori dei conti, che facciano riferimento alla popolazione «vanno interpretate, se non diversamente disciplinato, come concernenti la popolazione residente calcolata alla fine del penultimo anno precedente per le province ed i comuni secondo i dati dell’Istituto nazionale di statistica, ovvero secondo i dati dell’Uncem per le comunità montane. Per le comunità montane e i comuni di nuova istituzione si utilizza l’ultima popolazione disponibile».

Precedente orientamento

La Sezione delle Autonomie, con la deliberazione n. 7/2010/QMIG, si è pronunciata sul criterio “dinamico” relativo al dato della popolazione residente alla fine del penultimo anno antecedente quello in corso secondo gli indici ISTAT, affermando che «la rilevazione delle dimensioni demografiche dell’ente, utile per operare gli allineamenti delle indennità in questione, deve essere operata in base al criterio fissato dall’articolo 156 del Decreto Legislativo 267/2000»: più aderente al dato effettivo più recente (di prossimità) [3].

Nuovo orientamento

Il Collegio inverte le conclusioni aderente al criterio “statico”, ancorando la scelta alla recente novella legislativa intervenuta in materia di corresponsione delle indennità di funzione agli amministratori locali, quella dell’art. 1, comma 583, della legge di bilancio 2022, che stabilisce dall’anno 2024 l’indennità di funzione dei sindaci parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni, con l’applicazione di percentuali differenziate «in relazione alla popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale» [4].

Il parametro riferito all’ultimo censimento ufficiale, meno elastico rispetto a quello della popolazione residente alla fine del penultimo anno, tuttavia tale «da assicurare una certa omogeneità e stabilità nel tempo alle remunerazioni degli amministratori degli enti locali» [5], atteso che la più recente normativa si pone in posizione di specialità rispetto alla regola generale, di cui all’art. 156, secondo comma, del TUEL, che individua un criterio ermeneutico “residuale” delle disposizioni del d.lgs. n. 267/200 e di altre leggi e regolamenti, con riferimento al calcolo della popolazione, «se non diversamente disciplinato», donde il superamento del contenuto della deliberazione n. 7/QMIG/2010, della Sezione delle Autonomie.

A rafforzare la propria determinazione la Corte richiama la medesima Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 11/SEZAUT/2023/QMIG), che nel prendere atto della volontà del legislatore statale di disciplinare in maniera e misura diverse (ed incrementali) le nuove indennità di funzione degli amministratori locali, ai sensi dell’art. 1, commi 583-585, della legge n. 234/2021, ha inteso «modificare espressamente e con legge i precedenti importi delle indennità fino ad allora fissati con il DM 119/2000, definendo così una evidente successione di legge nel tempo con effetti abroganti la precedente disciplina da parte di quella successiva» e, per l’effetto, ha considerato superato, a valere sui nuovi importi, positivizzando gli incrementi.

Massima su indennità di funzione e classe demografica del Comune

Al termine dell’analisi, si afferma che «dall’excursus normativo e giurisprudenziale innanzi operato, appare pacifica l’intenzione del legislatore del 2021 di rafforzare l’incentivo economico degli amministratori locali attraverso l’introduzione di un nuovo criterio di calcolo delle indennità di funzione ad essi spettanti, rapportandole… ai fini della individuazione delle classi demografiche di collocazione degli enti, al parametro della popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale».

Osservazioni di contesto

Il criterio “statico” invero, non tiene conto del quadro complessivo, quello presente nel TUEL, dove il dato più aderente appare (appunto, appare) quello riferito alla popolazione conteggiata nel termine più breve di riferimento (criterio “dinamico”), ovvero il penultimo anno, salvo un censimento effettuato all’ultimo anno, dove la misura dell’indennità:

• va parametrata alle “fluttuazioni stagionali della popolazione”, ossia di anno in anno, (il rinvio alla lettera b), del comma 8, dell’art. 82 del TUEL), aspetto riportato, altresì, espressamente dal Decreto attuativo del Ministero dell’interno (DM n. 119/2000), oltre al riferimento delle lettere b) e c), dell’art. 2, dove la maggiorazione è ancorata in percentuale alla entrata/spesa risultante dall’ultimo conto del bilancio approvato (il cui riferimento è all’anno precedente);
• ed, inoltre, il comma 10, del cit. art. 82, dove la misura (quella del comma 8) determinata dal DMI «è rinnovato ogni tre anni ai fini dell’adeguamento… sulla base della media degli indici annuali dell’ISTAT di variazione del costo della vita applicando, alle misure stabilite per l’anno precedente, la variazione verificatasi nel biennio nell’indice dei prezzi al consumo rilevata dall’ISTAT e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale relativa al mese di luglio di inizio ed al mese di giugno di termine del biennio».

Il criterio “statico”, rispetto a quello “dinamico”, sembra non tenere conto delle variazioni demografiche (non attualizza il dato di riferimento), “premiando” le Amministrazioni che manterranno le indennità in misura superiore rispetto al dato demografico, con la conseguenza che la diminuzione avverrà solo dopo l’ufficialità del censimento.

Tuttavia, ponendo fine ad ogni sottile osservazione, questa evenienza viene meno, visto che il censimento della popolazione avviene a cadenza annuale e non più decennale: l’art. 1, comma 236, della legge n. 205/2017 (legge di bilancio 2018) recita: «L’ISTAT pubblica con cadenza annuale nel proprio sito internet istituzionale i dati relativi al conteggio della popolazione a livello regionale, provinciale e comunale e i risultati del censimento permanente della popolazione riferiti all’anno precedente, accompagnati dalla relativa metodologia di calcolo. I dati pubblicati nel sito internet istituzionale dell’ISTAT sono presi a riferimento ai fini dell’applicazione delle disposizioni di legge e di regolamento che rinviano all’ammontare della popolazione» [6].

Mentre il successivo comma 236 bis (della legge n. 205/2017) prevede che solo per l’applicazione delle disposizioni «in materia di procedimenti elettorali e referendari, con decreto del Presidente della Repubblica, emanato con cadenza quinquennale su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’interno, e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, sono riportati i risultati del censimento permanente della popolazione a livello comunale riferiti all’anno precedente».

La cedevolezza del criterio dinamico

Si comprende nella sua elementarità (o eleganza giuridica) che dal quadro di riferimento, sia esegetico che normativo, si rende necessario (opportuno) rivedere la forza (la vis) dei criteri, ove quello “statico” risulta il più aderente (consistente) di quello “dinamico”: la coerenza logica e la ragionevolezza (del disputare) porta al dato voluto dal legislatore nel quadro della sua effettività (concretezza): il censimento annuale, ossia il dato ufficiale pubblicato da ISTAT riferito all’anno precedente a cui parametrare le indennità, ossia la “classe” del Comune.

Se, dunque, questa è la base giuridica di riferimento più persuasiva, l’ufficio ragioneria (finanziario) avrà cura di verificare annualmente il dato ISTAT, rideterminando le indennità: un evidente atto tecnico vincolato privo di discrezionalità [7].

Note

[1] Il comma 583 dispone che «A decorrere dall’anno 2024, l’indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei comuni ubicati nelle regioni a statuto ordinario è parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni, come individuato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lettera b), del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, in relazione alla popolazione risultante dall’ultimo censimento ufficiale, nelle seguenti misure: a) 100 per cento per i sindaci metropolitani; b) 80 per cento per i sindaci dei comuni capoluogo di regione e per i sindaci dei comuni capoluogo di provincia con popolazione superiore a 100.000 abitanti; c) 70 per cento per i sindaci dei comuni capoluogo di provincia con popolazione fino a 100.000 abitanti; d) 45 per cento per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti; e) 35 per cento per i sindaci dei comuni con popolazione da 30.001 a 50.000 abitanti; f) 30 per cento per i sindaci dei comuni con popolazione da 10.001 a 30.000 abitanti; g) 29 per cento per i sindaci dei comuni con popolazione da 5.001 a 10.000 abitanti; h) 22 per cento per i sindaci dei comuni con popolazione da 3.001 a 5.000 abitanti; i) 16 per cento per i sindaci dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti».

[2] La rinuncia all’indennità di funzione per la carica di Sindaco comporta automaticamente la rinuncia all’integrazione della stessa attraverso l’ulteriore componente dell’indennità di fine mandato, Corte conti, sez. contr. Campania, delibera, 21 dicembre 2023, n. 312, idem, sez. contr. Calabria, delibera, 18 gennaio 2023, n. 2.

[3] Criterio seguito anche da Corte conti, contr. Veneto, deliberazione n. 320/2013/PAR; contr. Campania, deliberazione n. 7/2015/PAR; contr. Puglia, deliberazione n. 141/2016/PAR; contr. Piemonte, deliberazione n. 94/2018/PAR; sez. contr. Basilicata, deliberazione n. 16/2019/PAR.

[4] Per un approfondimento, si rinvia LUCCA, Le nuove indennità di carica degli amministratori locali: prime valutazioni, Comuni d’Italia, 2022, n. 1 – 2.

[5] Cfr. Corte conti, sez. contr. Sicilia, deliberazione n. 132/2023/PAR; sez. contr. Veneto, deliberazione n. 120/2022/PAR.

[6] In effetti, «a partire dal 2025 la revisione avrà cadenza annuale e si svolgerà nei mesi da gennaio ad aprile di ciascun anno, con riferimento alla popolazione pubblicata dall’Istat nel mese di dicembre dell’anno precedente… I risultati di ciascuna annualità del Censimento permanente della popolazione vengono dunque diffusi alla fine di ogni anno sul sito istituzionale dell’Istat e sono solitamente accompagnati da un comunicato stampa che descrive in maniera sintetica gli aspetti più salienti. In tale contesto, vengono valorizzate anche alcune analisi specifiche che riguardano alcuni aggregati di popolazione di particolare interesse», ISTAT, Censimento permanente della popolazione e delle abitazioni. Settima edizione, 1° ottobre 2024, istat.it/comunicato-stampa/censimento-permanente-popolazione-e-abitazioni/.

[7] Cfr. LUCCA, Restituzione dell’indennità di carica e disapplicazione della deliberazione di determinazione degli importi da parte del G.O., lentepubblica.it, 5 gennaio 2022, sul potere di recupero.